Die Agenda 2010 – Begründung und Legitimationsbasis für eine unsoziale Politik

SPD-Agenda 2010

SPD-Agenda 2010

Eine kritische Bilanz zum 10. Jahrestag von Gerhard Schröders Regierungserklärung. In einem Großteil der Massenmedien wird die Agenda 2010 zu ihrem 10. Jahrestag am 14. März 2013 geradezu überschwänglich gelobt.

Während sie das Handelsblatt (v. 6.3.2013) als „Geburtsstunde des deutschen Jobwunders“ würdigte, bescheinigte ihr die Welt (v. 7.3.2013) schon in der Überschrift eines Artikels, „keine Armut“ bewirkt zu haben. Klaus F. Zimmermann fragte in einem Gastbeitrag für den Kölner Stadt-Anzeiger (v. 8.3.2013) ungeduldig: „Wo bleibt die Agenda 2020?“ Was der Direktor des Instituts zur Zukunft der Arbeit (IZA) übersah: Angela Merkel, die heute vor ihrer erneuten Wiederwahl als Bundeskanzlerin steht, liebt keine „Blut-, Schweiß- und Tränenreden“, sondern bevorzugt ein möglichst geräuschloses Durchregieren ohne unnötiges Pathos und „Basta!“-Gehabe. Mit ihr wird es deshalb zwar keine „Agenda 2020“, wohl aber die von neoliberalen Ökonomen wie Zimmermann erhoffte Fortsetzung der neoliberalen Reformpolitik à la Schröder/Fischer geben, sei es weiterhin in einer Koalition der Unionsparteien mit der FDP oder wieder in einer Großen Koalition mit der SPD, die keineswegs von den „Agenda“-Reformen lassen möchte, aber in ihrem Wahlprogramm vorsichtig „Teilkorrekturen“ anmahnt, ohne dafür nach der Bundestagswahl eine Durchsetzungschance zu haben. Von Christoph Butterwegge

Rund um das 10. Agenda-2010-Jubiläum ist eine richtige Schlacht um die Deutungshoheit im Hinblick darauf entbrannt, ob die „Agenda“-Politik ein Segen für Deutschland und seinen Arbeitsmarkt oder ein umfassendes Regierungsprogramm zur Pauperisierung, Prekarisierung und sozialen Polarisierung war. Die sozialdemokratischen Hauptrepräsentanten der Agenda 2010, etwa Gerhard Schröder, oft als „Gazprom-Gerd“ verhöhnt, und Wolfgang Clement, mittlerweile zum FDP-Wahlkämpfer herabgesunken, touren heute quer durch die Bundesrepublik und deren Medienlandschaft, um sich dafür selbst zu loben und ihre angeblichen Erfolge im Rahmen des Agenda-2010-Jubiläums noch einmal gemeinsam mit den mächtigsten und feinsten Kreisen der Gesellschaft, die von ihren Reformen teilweise in barer Münze profitiert haben, zu feiern. Um die Agenda 2010 fundierter als ihre unkritischen Gratulanten beurteilen zu können, muss man ihre Entstehungsgeschichte, ihre zentralen Inhalte und ihre Auswirkungen daraufhin untersuchen, welche Ziele damit verfolgt und wessen Interessen bedient wurden, was im Folgenden geschehen soll.

Hintergrund und Entstehungszusammenhang der Agenda 2010

Nachdem die SPD und Bündnis 90/Die Grünen ihre parlamentarische Mehrheit bei der Bundestagswahl am 22. September 2002 mit großer Mühe verteidigt hatten, schien es zumindest für einen Moment, als wollten sie eine wirtschafts-, steuer- und sozialpolitische Kurskorrektur vornehmen. Diskutiert wurde in den Regierungsparteien damals beispielsweise über eine Wiedereinführung der Vermögen- sowie eine kräftige Erhöhung der Erbschaftsteuer, die Abschaffung des steuerlichen Ehegattensplittings zwecks Verbesserung der Kinderförderung sowie eine drastische Anhebung der Beitragsbemessungs- und Versicherungspflichtgrenze in der Krankenversicherung.

Wer gehofft hatte, Bundeskanzler Schröder werde sich nunmehr an solchen Forderungen der Gewerkschaften orientieren, die seine Wiederwahl – im Unterschied zu den Kapitalverbänden – unterstützt hatten, wurde jedoch bitter enttäuscht. In seiner Regierungserklärung vom 29. Oktober 2002 [PDF – 165 KB] plädierte Schröder ohne Umschweife für Leistungskürzungen: „Zu Reform und Erneuerung gehört auch, manche Ansprüche, Regelungen und Zuwendungen des deutschen Wohlfahrtsstaates zur Disposition zu stellen. Manches, was auf die Anfänge des Sozialstaates in der Bismarck-Zeit zurückgeht und noch vor 30, 40 oder 50 Jahren berechtigt gewesen sein mag, hat heute seine Dringlichkeit und damit auch seine Begründung verloren.“

Bei der Kabinetts(um)bildung entstanden zwei neue „Superministerien“, die mit Ulla Schmidt und Wolfgang Clement sozialdemokratische Politiker übernahmen. Gerhard Schröder spaltete – ein historisches Novum – den Sektor der Arbeitersozial(versicherungs)politik organisatorisch auf. Inhaltlich bedeutete die Verwaltungsreform, dass Arbeitsmarktpolitik und Arbeitsrecht – traditioneller Kern der Sozialpolitik – der nach neoklassischen Modellvorstellungen betriebenen Wirtschaftspolitik untergeordnet und in das dafür zuständige Ressort eingegliedert wurden, wo sie denn auch nur noch eine Nebenrolle spielten. Clement, als nordrhein-westfälischer Ministerpräsident nicht eben sehr erfolgreich, ging nach Berlin, wo er zum Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit ernannt wurde; Schmidt, die während ihrer kurzen Amtszeit gegenüber Krankenkassen, Ärztelobby und Pharmaindustrie keine Zeichen gesetzt hatte, erhielt die restlichen Sozialbereiche hinzu und firmierte fortan als Bundesministerin für Gesundheit und Soziale Sicherung.

Für die rot-grüne Bundesregierung verlief der Start in die neue Legislaturperiode katastrophal: Während sich die konjunkturellen Aussichten, die Lage auf dem Arbeitsmarkt und die Haushaltssituation beinahe von Tag zu Tag verschlechterten, eskalierten die Konflikte über die Grundrichtung der Regierungspolitik. Kurz vor der Jahreswende 2002/03 formulierten Mitarbeiter/innen der von Heiko Geue – heute Wahlkampfmanager des SPD-Kanzlerkandidaten Peer Steinbrück – geleiteten Planungsabteilung des damals vom heutigen SPD-Fraktionsvorsitzenden Frank-Walter Steinmeier geführten Kanzleramtes ein Thesenpapier mit dem Titel „Auf dem Weg zu mehr Wachstum, Beschäftigung und Gerechtigkeit“, das die Politik der Bundesregierung fortan maßgeblich beeinflusste. Es basierte auf der sog. Lissabon-Strategie: Auf dem dortigen EU-Sondergipfel am 23./24. März 2000 wurde für das laufende Jahrzehnt als „strategisches Ziel“ festgelegt, „die Union zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen – einem Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen.“ Die umfassende „Modernisierung“ und Anpassung der Sozialstaaten in den Mitgliedsländern an Markterfordernisse bzw. Wirtschaftsinteressen verstand man als Instrument, das der Verwirklichung des Lissabon-Ziels dient.

Einleitend bemerkte das Thesenpapier des Bundeskanzleramtes, die „an sich hervorragenden Systeme der sozialen Sicherung“ in Deutschland müssten aus mehreren Gründen tiefgreifend reformiert werden: „Erstens lastet auf den Systemen, dass die Wiedervereinigung neben Verschuldung in erster Linie über die Belastung des Faktors Arbeit finanziert wurde. Zweitens müssen unsere Systeme zukunftsfest für die von der Globalisierung ausgehenden Veränderungen gemacht werden. Drittens haben sich in den vergangenen Jahrzehnten Verkrustungen und Vermachtungen gebildet, die zu hohen Effizienzverlusten führen.“ [1] Weiter hieß es, dass die Rente mit einem Drittel den größten Ausgabenblock im Bundeshaushalt bilde, den über die Einnahmeseite zu konsolidieren problematisch sei, weil Bürger und Unternehmer dann noch stärker belastet würden: „Sowohl unter wirtschaftspolitischen Gesichtspunkten (hohe Sparquote, geringe Konsumquote) als auch unter Aspekten der Gerechtigkeit wird man der Diskussion über eine weitere Beteiligung auch der Rentner an der Rückführung der konsumtiven Ausgaben nicht ausweichen können. Es ist zu prüfen, wie durch eine von der Rürup-Kommission neu zu entwickelnde Rentenformel der Ausgabenblock Rente in den nächsten Jahren relativ verringert werden kann.“ [2]

In einer Senkung der Steuer- und Abgabenbelastung sah das Bundeskanzleramt einen „Königsweg“, um mehr Beschäftigung und Vertrauen bei den Bürger(inne)n zu schaffen. „Es entwickelt sich eine dreifach positive Wirkung auf die Investitionen: Unternehmer erwarten, dass die Menschen mehr konsumieren; niedrigere Steuern verbessern die Möglichkeit der Gewinnerzielung; niedrigere Abgaben verbilligen die mit einem Beschäftigungsaufbau verbundenen Investitionen.“ [3] Da mehr Arbeitsplätze wiederum den Konsum stärkten und die sozialen Sicherungssysteme entlasteten, erhalte die positive Wirkung der ursprünglichen Steuer- und Abgabenentlastung „Nahrung aus sich selbst“, sodass sich der Kreislauf spiralförmig nach oben gerichtet fortsetzen könne. Hier wird deutlich, dass die Planer ihr Hauptaugenmerk auf das Kapital und seine Möglichkeiten der Profitmaximierung richteten, weil sie dessen Interessen mit dem Allgemeinwohl gleichsetzten und spekulative Erwartungen im Hinblick auf die arbeitsplatzschaffende Wirkung von Unternehmensgewinnen hegten.

Folgen der hohen Arbeitslosigkeit und der kollektiven Alterung stellten die Sozialsysteme nach Ansicht des Bundeskanzleramtes überall auf der Welt vor große Probleme. Zwar gebe es keinen grundsätzlichen Gegensatz zwischen internationaler Wettbewerbsfähigkeit und Sozialpolitik, wie häufig behauptet werde. „Die Globalisierung führt nicht zwangsläufig zu einer Erosion der sozialen Sicherungssysteme, sie verändert allerdings die Bedingungen für ihren Erfolg.“ [4] Für die weiter zunehmende Arbeitslosigkeit wurde in erster Linie die Entwicklung der „Personalzusatzkosten“ verantwortlich gemacht: „Wie schädlich steigende Lohnnebenkosten sind, zeigt die Entwicklung seit der Wiedervereinigung: 1990 betrugen die Beitragssätze zur Sozialversicherung noch 35,5%. Bis 1998 waren sie auf den historischen Höchstwert von 42% gestiegen. Im gleichen Zeitraum ist die Arbeitslosigkeit von 2,6 Mio. auf 4,28 Mio. Arbeitslose im Jahresdurchschnitt gestiegen.“ [5] So berechtigt es zu sein schien, zwischen den Zahlen der beiden genannten Zeitreihen einen Zusammenhang herzustellen, so unrichtig war es, die Massenarbeitslosigkeit auf gestiegene Personalzusatzkosten zurückzuführen. Ursache und Wirkung wurden miteinander verwechselt: „Die hohe Erwerbslosigkeit ist die Ursache für die hohen Lohnnebenkosten und nicht umgekehrt.“ [6]

Die fehlerhafte Analyse des Kanzleramtes führte zu einer falschen Strategie, die das o.g. Thesenpapier so umriss: „Deswegen und vor dem Hintergrund des demographischen Wandels (immer weniger Junge müssen in Zukunft immer mehr alte unterstützen) ist eine der Kernstrategien der Bundesregierung die auf eine Absenkung der Lohnnebenkosten abzielende Modernisierung der sozialen Sicherungssysteme.“ [7] Erwerbslosigkeit und Unternehmensgewinne hatten schon während der „Kohl-Ära“ gleichermaßen Rekordhöhen erreicht, weshalb es völlig abwegig war anzunehmen, die Senkung der (gesetzlichen) „Lohnnebenkosten“ werde einen Beschäftigungsboom auslösen. Vielmehr erwies sich der Glaube, die Umstellung des Sozialsystems von Beitrags- auf Steuerfinanzierung und die einseitige, nicht mehr paritätisch, sondern privat finanzierte Versicherung von Lebensrisiken schaffe zusätzliche Arbeitsplätze, wirtschaftliche Stabilität und mehr soziale Gerechtigkeit, als Illusion – genauso trügerisch erwies sich die Hoffnung, das Kapitaldeckungsprinzip löse die Probleme der Alterssicherung einer schrumpfenden Erwerbsbevölkerung (zumindest besser als das Umlageverfahren der Gesetzlichen Rentenversicherung). Denn in beiden Fällen handelt es sich um eine bloße Problemverschiebung, die nichts an den Ursachen des Kostenanstiegs ändert. Überzeugend argumentiert hingegen Diether Döring, dass die Ausdehnung der Sozialversicherungspflicht (auf ihr bislang nicht unterliegende Gruppen) einer hoch individualisierten Leistungsgesellschaft, die sich dem Globalisierungsprozess stellt, entspreche und dort auch große Akzeptanz finden würde. [8]

Erleichtert wurde den „Modernisierern“ die Verschärfung des Regierungskurses zur Umstrukturierung der Sozialsysteme dadurch, dass die EU-Kommission am 21. Januar 2003 ein Defizitverfahren gegen die Bundesrepublik einleitete, weil sie bei der Neuverschuldung im abgelaufenen Haushaltsjahr die 3-Prozent-Grenze des Stabilitäts- und Wachstumspakts überschritten hatte, und dass die SPD bei den Landtagswahlen in Hessen und Niedersachsen am 2. Februar 2003 herbe Verluste erlitt, die dort der CDU die Regierungsübernahme ermöglichten, wodurch im Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat ein Patt entstand, das bei umfassenderen Gesetzesvorhaben wie der Gesundheitsreform zu einer Kooperation mit der Opposition zwang. [9]

Nachdem die Leitmedien der Bundesrepublik wochenlang darüber spekuliert hatten, wie die in demoskopischen Umfragen ermittelten Ansehensverluste von Gerhard Schröder und seiner Regierung in der Öffentlichkeit durch möglichst „einschneidende“ oder „schmerzhafte“ Reformen behoben werden könnten, gab dieser am 14. März 2003 vor dem Bundestag eine Regierungserklärung [PDF – 650 KB] ab. Sie trug den hochtrabenden Namen „Agenda 2010“, der angeblich einem Vorschlag seiner Frau Doris Schröder-Köpf zu verdanken ist. [10] Mit seiner kurz vor der Bombardierung Bagdads durch die USA bzw. ihre „Koalition der Willigen“ und dem Beginn des Zweiten Irak-Krieges gehaltenen Rede suchte der Bundeskanzler unter dem Doppelmotto „Mut zum Frieden und Mut zur Veränderung“ nach deprimierenden Diskussionen über neue Rekordzahlen bei der Arbeitslosigkeit und negativen Reaktionen hierauf wieder in die Offensive gelangen.

Entworfen hatte die Agenda 2010 ein kleiner Zirkel von Schröder-Vertrauten im Kanzleramt. Indirekt war auch die Bertelsmann Stiftung, welche die Regierungspolitik der Bundesrepublik seit Schröders Amsübernahme 1998 stärker beeinflusste, an den Vorarbeiten beteiligt. „Das Grundkonzept der Agenda 2010 hat eine neoliberale Tendenz und stammt aus den angelsächsischen Ländern. Es zielt darauf ab, die Wachstumsschwäche der Wirtschaft durch mehr Innovation und Wettbewerb auf dem Arbeitsmarkt und in den sozialen Systemen zu überwinden.“ [11] Zwar blieb die Bertelsmann Stiftung im Hintergrund, ihre Experten hatten jedoch wesentlichen Anteil daran, dass sich neoliberales Gedankengut um die Jahrtausendwende auf den höchsten Regierungs- und Verwaltungsebenen durchsetzte. Das gilt für die „Agenda“-Rede ebenso wie für die als „Hartz IV“ bekannt gewordene Arbeitsmarktreform. [12]

Aussagen und Argumentationslinien der „Agenda“-Rede

Deutschland kämpfe derzeit mit einer Wachstumsschwäche, die nicht zuletzt strukturell bedingt sei, sagte Schröder am Beginn seiner Regierungserklärung: „Die Lohnnebenkosten haben eine Höhe erreicht, die für die Arbeitnehmer zu einer kaum mehr tragbaren Belastung geworden ist und die auf der Arbeitgeberseite als Hindernis wirkt, mehr Beschäftigung zu schaffen.“ [13] In dieser Situation müsse seine Regierung entschlossen handeln, um die Rahmenbedingungen für mehr Wachstum und Beschäftigung zu verbessern: „Wir werden Leistungen des Staates kürzen, Eigenverantwortung fördern und mehr Eigenleistung von jedem Einzelnen abfordern müssen. Alle Kräfte der Gesellschaft werden ihren Beitrag leisten müssen: Unternehmer und Arbeitnehmer, freiberuflich Tätige und auch Rentner.“ [14]

Hier zeigt sich die ganze Demagogie der Schröder’schen Agenda 2010. Entgegen den Behauptungen in seiner Regierungserklärung wurden die Kosten der Reformpolitik nämlich sehr ungleich verteilt. So mussten die Rentner/innen ab 2004 mehrere „Nullrunden“ über sich ergehen lassen, die in Wirklichkeit Minusrunden waren, weil ihre Einkommen stagnierten, während die Verbraucherpreise sowie ihre Beiträge zur Kranken- und Pflegeversicherung stiegen. Im selben Jahr wurde nach der sog. Riester-Treppe ein weiterer „Dämpfungs-“, genauer: Kürzungsfaktor in die Rentenanpassungsformel eingefügt, der mit dafür sorgen wird, das Rentenniveau vor Steuern bis zum Jahr 2030 um 20 bis 25 Prozent zu senken. Unternehmern und Freiberuflern wurde dagegen überhaupt kein finanzielles Opfer abverlangt. Sie profitierten vielmehr von Steuersenkungen, die hauptsächlich Kapitaleigentümer und Spitzenverdiener entlasteten.

Schröder sprach von einer „gewaltige(n) gemeinsame(n) Anstrengung“, die nötig sei, aber letztlich auch zum Ziel führen werde. Man müsse, meinte der Bundeskanzler weiter, zum Wandel im Innern bereit sein und genügend Mut zur Veränderung aufbringen, zumal nur zwei Möglichkeiten bestünden: „Entweder wir modernisieren, und zwar als soziale Marktwirtschaft, oder wir werden modernisiert, und zwar von den ungebremsten Kräften des Marktes, die das Soziale beiseite drängen würden.“ [15] Auf diese Weise rechtfertigte Schröder alle von ihm unternommenen Schritte als „kleineres Übel“, auch wenn sie in die Richtung einer neoliberalen Modernisierung wiesen und politisch den Weg für noch marktradikalere Lösungen ebneten.

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